המאמר עוסק בשינוי שעברה המערכת הבנקאית בישראל בשנים האחרונות שבמרכזו מעבר ממודל של "בנק עם גרעין שליטה" למודל של "בנק ללא גרעין שליטה". במסגרת שינוי זה הותאמה גם הרגולציה לקיומם של בנקים ללא גרעין שליטה, אך קיימות בעיות רבות בהתאמה זו והמאמר עוסק בכך.

מבוא

בשנים האחרונות התרחש שינוי משמעותי במערכת הבנקאות בישראל במסגרתו עברו שלושת הבנקים הגדולים – בנק לאומי, בנק הפועלים ובנק דיסקונט, למודל של "בנק ללא גרעין שליטה", שבו אין בעל מניות השולט בבנק. במקביל עבר בשנת 2016 חוק המגביל את שכר הבכירים בבנקים. לשינויים אלה יש משמעות רבה מאוד, והמאמר הנוכחי בוחן את הרגולציה הייחודית שהותאמה לשינוי זה. המאמר כולל שלושה פרקים. בפרק הראשון מתוארים מאפייני הפעילות והרגולציה המייחדים את הבנקים מיתר החברות, ומתוארות שתי "בעיות נציג" ייחודיות לבנקים שנגזרות ממאפיינים אלה. הפרק השני עוסק ברגולציה על הבנקים בישראל. הפרק השלישי מנתח את בעיות הנציג הקיימות בבנקים ללא גרעין שליטה. בסוף הפרק השלישי מוצגות גם הצעות לרגולציה חלופית שתוכל להתמודד עם בעיות אלה.

1. ייחודם של הבנקים לעומת שאר החברות: מאפייני פעילות ורגולציה

1. מאפייני פעילות ייחודיים של בנקים

לבנקים הפועלים כחברות עסקיות, ולסקטור הבנקאות בכלל כמערכת, קיימים מאפיינים ייחודיים בהשוואה לשאר החברות והענפים במשק. מבין מאפיינים אלה ניתן למנות את פערי הנזילות בין ההתחייבויות (הפקדונות) לבין הנכסים (האשראי לעסקים ולמשקי הבית), מינוף גבוה, נטילת סיכונים ותמחורם, ומאזן "עמום".

2. בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין בעלי הפיקדונות

בבנקים קיימות בעיות הנציג ה"קלאסיות" המתוארות בספרות, שנובעות מאינטרסים שונים ומפערי מידע. מבין בעיות אלה ניתן למנות: 1. בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין המנהלים, 2. בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין נושי החברה, 3. בעיית הנציג בין בעלי מניות השליטה לבין בעלי מניות מיעוט/מבוזרים. לכל אחת מבעיות אלה הספרות מציעה מגוון פתרונות כדי למזער את הבעיה. במערכת הבנקאות קיימת בעיית נציג ייחודית בין בעלי המניות לבין הנושים, ובייחוד בין בעלי המניות לבין בעלי הפיקדונות. האינטרס של בעלי המניות הוא למקסם את רווחי הבנק הנובעים מפעילות התיווך הפיננסי. מנגד, האינטרס של בעלי הפיקדונות הוא להבטיח שיוכלו למשוך בבוא העת את הפיקדון שלהם בתוספת ריבית. בנוסף על ניגוד האינטרסים, קיים גם פער מידע נרחב בשל הקושי להעריך את טיב הנכסים של הבנק.

3. מאפיינים ייחודיים של מערכת הבנקאות

בנוסף על הפעילות העסקית הייחודית לבנקים, קיימים מאפיינים ייחודים למערכת הבנקאות אשר מעמידים אותה בפני סיכון מערכתי. מבין מאפיינים אלה ניתן למנות את הקשר בין הבנקים ומשבר פיננסי, ואת התפקיד הרחב שיש לבנקים בכלכלה ובחברה בנושאים כגון מימון השקעות ופעילות שוטפת של חברות עסקיות, במתן אשראי למשקי בית, ובמתן שירותים פיננסיים לכל שכבות האוכלוסייה.

4. בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין הציבור הרחב

הסיכון המערכתי של מערכת הבנקאות יוצר מצב שבו הציבור הרחב עלול לשאת במחיר נטילת הסיכון על ידי הבנק. פגיעה זו עלולה לבוא לידי ביטוי בנושאים כמו משבר כלכלי שמוביל לצמצום הפעילות העסקית, פיטורים ואבטלה, להקצאת כספי הציבור בתוכניות חילוץ בנקים על ידי הממשלה, במניעת נפילת בנק ספציפי, וכדומה. היותו של הציבור הרחב "מחזיק עניין" בבנקים יוצרת בעיית נציג ייחודית בין בעלי המניות לבין הציבור הרחב.

5. רגולציה ייחודית לבנקים

המאפיינים הייחודיים של מערכת הבנקאות ובעיות הנציג המתוארות, מביאים לכך שיש צורך ברגולציה ייחודית לבנקים. במסגרת הרגולציה הייחודית על הבנקים קיימים היבטים כמו המנהלים בתפקיד "סוכן כפול" – בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, וקיומם של סטנדרטים גלובליים לרגולציה על בנקים, בנושאים כמו הלימות הון (הדרישה להחזקת הון עצמי מינימלי לצורך הבטחת התחייבויות הבנק), הבטחת הפיקדונות, ניהול סיכונים, כשירות נושאי משרה, ממשל תאגידי, תגמול מנהלים, והגבלות על שליטה.

6. מעגל הקסמים: בעיות נציג הנובעות מהרגולציה

הרגולציה הייחודית לבנקים היא גורם חיצוני המשפיע על מפת האינטרסים של מחזיקי העניין השונים בבנקים, ומשנה את התמריצים של הגורמים הפנימיים בבנקים כגון המנהלים. באופן זה, הרגולציה בניסיון לפתור בעיות מסוימות, מגדילה ומעצימה בעיות נציג אחרות בתחומים כגון השלכות הרגולציה על בעיית הנציג בין מנהלים לבין הציבור הרחב, והשלכות הרגולציה על בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין המנהלים.

2. הרגולציה על בנקים בישראל ומדיניות ההפרטה

1. רקע: המשבר במערכת הבנקאות ותוכנית החילוץ על ידי הממשלה

באוקטובר 1983 פרץ משבר במערכת הבנקאות בישראל, שלימים נקרא "פרשת ויסות מניות הבנקים". למשבר זה היו סיבות מקרו-כלכליות ואינטרסים של הבנקים שהביאו את מנהלי הבנקים ליישום תהליך ממושך ושיטתי של ויסות מחירי מניות, ומספר מנהלים הורשעו בפרשה. תהליך זה התאפשר בין היתר בשל בעיות הנציג שתוארו קודם. כדי למנוע גלישה של המשבר הורה שר האוצר בתאריך 6.10.1983 על הפסקת המסחר בבורסה לתקופה של שבועיים. בתקופה זו גיבשה הממשלה תוכנית חילוץ שנקראה "הסדר מניות הבנקים". עלות ההסדר הייתה מיליארדי דולרים ומי שנשא בעלות זו היה הציבור הרחב.

2. העברת הבעלות על הבנקים למדינה ומדיניות ההפרטה באמצעות מכירת גרעין שליטה

ההסדר שגובש היה מורכב ונועד למנוע מצב שבו המדינה תהיה הבעלים של הבנקים, אך בסופו של דבר המניות של ארבעת הבנקים הגדולים עברו לבעלות המדינה בשנת 1993. בין השנים 1993 ל-2002 התנאים בשוק ההון, התשתית הרגולטורית, ומדיניות הממשלה והפיקוח על הבנקים, הובילו לתוצאה של הפרטת הבנקים, אך במקביל לשמירה על גרעין שליטה מזוהה עם כל בנק, שקיבל היתר שליטה מאת נגיד בנק ישראל. היתר זה אפשר פיקוח על הבנקים, קיומה של כתובת ברורה בכל בנק אליה ניתן לפנות כאשר מתעוררות בעיות בניהול הבנק ובפעילותו, ותפיסה לפיה בעל השליטה עשוי להזרים הון נוסף לבנק במקרה של משבר.

3. יישום מדיניות ההפרטה

בתקופה של שנה בין אוקטובר 1993 לדצמבר 1994 פרסמה הממשלה שלושה הליכים תחרותיים למכירת גרעיני השליטה בבנק המזרחי, בנק לאומי ובנק הפועלים. בנק המזרחי ובנק הפועלים עברו לידיים פרטיות, אך תהליכי ההפרטה בנקים נוספים לא צלחו, ובסופו של דבר בסוף שנת 2001 המדינה עדיין החזיקה בבעלות ושליטה בשני בנקים גדולים בישראל: בנק לאומי ובנק דיסקונט.

4. שינוי מדיניות ההפרטה: בנקים ללא גרעין שליטה

הכישלון למכור את בנק לאומי באמצעות מכירת גרעין השליטה הוביל את המדינה לשינוי מדיניות ההפרטה, ולפעול להפרטת בנק לאומי ללא גרעין שליטה. למדיניות זו היו שתי השלכות עיקריות: 1. מצד בעלי המניות – בבנק ללא גרעין שליטה מתעצמת בעיית הנציג בין בעלי המניות לבין המנהלים, ועולה חשש מתופעה של "שלטון מנהלים", 2. מצד הפיקוח על הבנקים – לקיומו של גרעין שליטה בבנקים יש יתרונות מבחינת הפיקוח על הבנקים. בעיות אלה העלו את הצורך להתאים את התשתית הרגולטורית לאפשרויות קיומו של בנק ללא גרעין שליטה, והחלו צעדים של תיקוני חקיקה, הראשון החל משנת 2004, והשני החל משנת 2012.

5. יישום מדיניות ההפרטה החדשה

בשנת 2006 לאחר הליך ממושך, עברה השליטה בבנק דיסקונט מהמדינה לידיים פרטיות. לאחר מהלך זה בנק לאומי נותר הבנק היחיד בשליטת המדינה, ורק לאחר תיקוני חקיקה בשנת 2012 הפסיקה המדינה לשלוט בבנק לאומי הוא הפך לבנק ללא גרעין שליטה. מצב זה היה הסנונית הראשונה במעבר של בנקים נוספים ממודל של בנק עם גרעין שליטה למודל של בנקים ללא גרעין שליטה. בתקופה של כשבע שנים, עברו שלושת הבנקים הגדולים ביותר בישראל – בנק לאומי, בנק הפועלים ובנק דיסקונט, למודל של בנקים ללא גרעין שליטה.

6. הגבלת שכר הבכירים בתאגידים פיננסיים

לצד שינוי המבנה של המערכת הבנקאית שתואר, חל שינוי נוסף שמשפיע על התמודדות עם בעיית הנציג, והוא חוק אשר מקביל את התגמול של נושאי המשרה בבנקים. חוק זה חל על כל הבנקים, אך הוא רלוונטי במיוחד לבנקים ללא גרעין שליטה, מפני שבבנק עם גרעין שליטה לבעל השליטה יש אפשרות לפקח על המנהלים, ואילו בבנק ללא גרעין שליטה השימוש במנגנון התגמול חיוני יותר לצורך התמודדות עם בעיית הנציג בין המנהלים לבעלי המניות.

3. בחינת בעיות הנציג בבנקים ללא גרעין שליטה

1. מסגרת הדיון אופן הניתוח

המטרה של פרק זה היא לבחון בצורה ביקורתית את הרגולציה הקיימת בישראל בנושא ממשל תאגידי, האם היא נותנת מענה לבעיות הנציג בבנקים ללא גרעין שליטה, והאם היבטים שונים ברגולציה טומנים בחובם בעיות או חשש לבעיות שעלולות להתפתח בעתיד. ההתייחסות היא לאפקטיביות של הרגולציה בהתמודדות עם בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, ובעיית הנציג בין המנהלים לבעלי המניות.

2. בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב

בהתמודדות עם בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, הרגולציה כוללת הוראות רבות אשר יוצרות אצל המנהלים תמריץ לנקוט בדרך פעולה התואמת יותר את האינטרס של בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, בין היתר על חשבון האינטרס של בעלי המניות.

3. בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי המניות

באפקטיביות להקטנת בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי המניות, הרגולציה פועלת על המנגנון של אקטיביזם של בעלי מניות ומעורבות גופים מוסדיים, משפיעה על מנגנון שוק השליטה, על מנגנון תגמול תלוי ביצועים, ועל חובת אמונים של המנהלים כלפי החברה.

4. האם הרגולציה מאזנת בין האינטרסים?

המסקנה שעולה מהניתוח שהוצג בסעיפים הקודמים, היא שהרגולציה שחלה על בנקים ללא גרעין שליטה, ביטלה כמעט לחלוטין את האפקטיביות של הפתרונות המקובלים להקטנת בעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי המניות. יחד עם זאת, הרגולציה נותנת מענה מקיף ורחב לבעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב. המסקנה היא שהרגולציה אינה ממלאת את מטרתה, מפני שהיא אינה מאזנת בין תכלית הבנק שהיא מקסום רווחי הבנק (האינטרס של בעלי המניות), לבין שמירה על יציבות המערכת הפיננסית (אינטרס בעלי הפיקדונות והציבור הרחב).

5. תפקיד בנק ישראל: טשטוש גבולות

מסקנה נוספת שעולה היא שבנק ישראל הוא הגוף השולט בפועל בבנקים "ללא גרעין שליטה", באמצעות הוועדה למינוי דירקטורים שממנה נגיד בנק ישראל. דבר זה יוצר מצב בעייתי שבו בנק ישראל נדרש לפקח על עצמו, בשלוש נגזרות: הרכב הדירקטוריון, אופן פעילותו והחלטותיו של הדירקטוריון, והתנהלותו של הבנק. כך מתרחש טשטוש גבולות בין תפקידיו של בנק ישראל לבעייתיות שבכפל התפקידים שבנק ישראל ממלא.

6. הצעה חלופית לרגולציה על בנקים ללא גרעין שליטה

בחלק זה מוצגת הצעה חלופית למצב החוקי הקיים שמיועדת להתמודד עם הקשיים ברגולציה הקיימת. הצעה זו כוללת מרכיבים בהקשר להצגת מועמדים לדירקטוריון בבנק ללא גרעין שליטה בידי בעלי מניות, בהקשר לדירקטור המציע את עצמו כמועמד לכהונה נוספת בדירקטוריון, בהקשר לתפקיד הוועדה למינוי דירקטורים, ובהקשר להוראת ניהול בנקאי תקין.

סיכום

מאמר זה עוסק בשינוי הדרמטי שחל במערכת הבנקאות בישראל בשנים האחרונות במסגרתו עברו שלושת הבנקים הגדולים בישראל ממודל של בנק עם גרעין שליטה למודל של בנק ללא גרעין שליטה. כחלק משינוי זה עברו תיקוני חקיקה שיועדו להתאים את הרגולציה לקיומם של בנקים ללא גרעין שליטה, ובמאמר זה נבחנה יעילותה של הרגולציה בהתמודדות עם בעיות הנציג השונות. המסקנה שעולה מהמאמר היא שהרגולציה הקיימת איננה נותנת מענה מאוזן לבעיות הנציג השונות. מצד אחד, הרגולציה נותנת מענה מקיף לבעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, אך מצד שני הרגולציה נטרלה כמעט לחלוטין את האפקטיביות של המנגנונים שעשויים לתת מענה לבעיית הנציג בין המנהלים לבין בעלי המניות. לפיכך, המאמר מציג מספר הצעות לשינוי הרגולציה על בנקים ללא גרעין שליטה שאימוצן יכול להראות דרך ביניים ראויה, מצד אחד להגן על האינטרס של בעלי הפיקדונות והציבור הרחב, ומצד שני לאפשר לבעלי המניות להביא לידי ביטוי את האינטרס שלהם בבנק.